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申博现金网网址真人荷官:法理正当,逻辑明晰,有力助推营商环境优化——评《市场主体登记管理条例》

来源:市场监管总局 发布时间:2021-08-26 22:24
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上海市司法局副局长 法学教授 罗培新 

  众所周知,世界银行对全球190个经济体的评估中,“开办企业”是首要指标。近年来,市场监管部门以市场主体感受度为出发点,锐意改革,守正创新,该项指标从2015年全球排名第128名,大幅跃升至2019年第28名,为我国全球排名的显著提升,作出了重要贡献。

  笔者近四年来,参与了与世行所有场次的最终磋商,深知世行的每一项指标,都承载着核心价值。而这一核心价值的实现,均有赖于规则的支撑。我国《市场主体登记管理条例》即属这方面的重要行政法规,申博现金网网址真人荷官:它既吻合世行的方法论,又是京沪两地实验性制度变革之集大成,无疑意义非凡。

  与世行营商环境评估的方法论一脉相承

  世界银行“开办企业”记录创业者(entrepreneur)要开办并正式经营一家工业或商业企业时,法律正式要求或实践中通常遵循的所有程序、完成这些程序的耗时和费用,以及最低实缴资本。

  根据世行的方法论,程序,是指企业创办人与外部人员(政府机构、律师、审计人员或公证人员)之间的互动。时间,是指完成一个程序所需时间的中间值。世行假设每个程序的时间为1天,那些可在网上完整完成的程序,时间则为半天。费用,以经济体人均收入的百分比来记录,包括所有的官方费用,以及法律要求的专业人士服务费。而最低实缴资本则根据各经济体的公司商事法来确定,我国是零,此项指标拿到了满分。

  以上方法论的基础是,公共选择理论中的“捕获理论”认为,严格的准入规则提升了准入门槛,阻止了竞争者的进入,形成了从业者更强的市场支配力,而不是更大的消费者利益。公共选择理论中的“收费亭理论”认为,行政管制存在的一个重要原因,是为了授予经办人拒绝的权力来谋取私人利益。

  因而,对于开办企业而言,应当尽一切努力,取消一切不必要的管制,减少不必要的程序,压减一切可能的时间和费用。

  《市场主体登记管理条例》严格遵循世行方法论,在压减程序、时间与费用方面,作了非常细致的规定,具体体现在:

  其一,规则一体适用。整合已出台的关于市场主体登记管理的行政法规,对在我国境内以营利为目的从事经营活动的各类企业、个体工商户、农民专业合作社等登记管理作出统一规定。这样,各类市场主体都能够通过该条例获知登记的条件和要求,而不必在散落于多个法规甚至规章中的规则中,找到适于自己的那些条款。

  其二,提升登记便利度。该条例推行当场办、一次办、限时办、网上办、异地可办。同时,条例明确,登记机关对申请材料符合法定要求的应予当场登记;不能当场登记的,一般应在3个工作日内予以登记。所谓当场办理,是指当事人可以现场等待,营业执照甚至立等可取,而不必来回折返。

  其三,精简申请材料和登记环节。登记机关能够通过政务信息共享平台获取的相关信息,不得要求申请人重复提供。申请材料不齐全或不符合法定形式的,登记机关应一次性告知申请人需补正的材料。

  集地方制度变革之大成,并持续优化

  作为世行营商环境评估的指标城市,北京与上海的制度变革,总是春江水暖鸭先知。关于电子印章、电子营业执照的效力,经历了一番曲折。

  2019年4月4日,在市场监管总局营商环境“开办企业”的调研与督查进行之中,市场监管总局登记注册局的同志介绍得非常清晰,归纳下来,有以下数点:第一,市场主体登记,必须强化线上流程,能够在线上完成的,都在线上完成。第二,社保登记与员工登记,整合进企业注册登记平台和单个申请表中。第三,电子印章,引入安全数字认证系统或使用授权人员签字代替公司印章,世行认可电子印章;第四,引入电子发票,特别是将电子发票的覆盖范围扩大到增值税专用发票。

  关于电子印章,印章的法律意义就是主体身份与意识表示的识别,既然电子技术已经比较成熟,在政务领域普遍适用了,就完全可以适用于商务领域,也就是说,企业设立者在领取营业执照的时候,自动生成一个电子印章,同时交付密钥,企业如果需要,可以自行刻制物理印章。另外,企业也可以在领取营业执照的时候,申领发票,这样就可以减少两个环节,降低400元的费用,我国的排名,又可以提升。

  基于以上认知,2020年4月10日施行的《上海市优化营商环境条例》第三十三条规定, 企业办理政务服务事项,使用的符合法律规定条件的可靠的电子签名,与手写签名或者盖章具有同等法律效力;电子印章与实物印章具有同等法律效力;电子证照与纸质证照具有同等法律效力,但法律、行政法规另有规定的除外。同年4月28日施行的《北京市优化营商环境条例》第三十五条也有类似的规定。

  《市场主体登记管理条例》明确规定,电子与纸质营业执照具有同等法律效力。从而以位阶更高的行政法规,确认了此一制度安排。

  另一例子是关于“简易注销”。上海在长时间的实践探索基础上,规定了简易注销制度,即《上海市优化营商环境条例》第四十三条规定:对领取营业执照后未开展经营活动、申请注销登记前未发生债权债务或者债权债务清算完结的,可以适用简易注销登记程序。企业可以通过国家企业信用信息公示系统进行公告,公告时限为二十日。公告期内无异议的,登记机关可以为企业办理注销登记。

  《市场主体登记管理条例》进行了两个方面的优化:其一,将公债与私债的清结情况一体规定。明确规定市场主体未发生或已清偿债权债务、职工工资、社保费用、应缴税款等,书面承诺承担相关法律责任并按规定公示的,可按简易程序办理注销。其二,明确规定个体工商户无需公示。

  不难看出,《市场主体登记管理条例》集京沪多地制度变革之大成,并以技术理性,予以持续优化。

  强化事中事后监管,合理分配审查责任

  在优化营商环境的时代背景下,世界银行评估的方法论带来了两方面的启示:一方面,市场准入,大道至简,政府必须在简化程序、缩短时间和降低费用方面,大幅降低制度性交易成本;另一方面,必须强化市场主体设立登记的自我责任,摒弃过往政府对登记行为予以信用背书的做法,合理厘清市场、行政与司法的边界。

  鉴此,《市场主体登记管理条例》明确了诚信和监管要求,要求市场主体实行实名登记,对提交材料真实性、合法性和有效性负责,并按规定公示年度报告和登记相关信息。对登记时提交虚假材料或有其他欺诈行为的,撤销其市场主体登记,直接责任人3年内不得再次申请登记。登记机关根据市场主体信用状况实施分级分类监管,采取“双随机、一公开”方式对登记事项进行监督检查。与此同时,《市场主体登记管理条例》明确了违法行为的法律责任和处罚措施。增强处罚针对性,情节严重的吊销营业执照,维护诚实守信、公平竞争的市场秩序。

  就此而言,一个值得探讨的问题在于,如果发生登记错误,则如何分配相关各方责任?笔者认为,作为一种改革方向,可以遵循以下法律路径:其一,将市场主体设立与变更登记的法律性质,明确为行政确认;其二,明确市场监管部门对于登记材料承担形式审查职责;其三,一般领域的经营范围,可采取自主申报、平台公示的做法,公司章程、公司决议等公司自治事项,由市场主体自行上传平台,并由其对真实性、准确性及有效性负责;其四,市场监管部门通过形式审查完成登记,事后证据表明,登记所依赖的基础民事法律关系存在争议而应当变更或撤销登记时,不能认为市场监管部门此前的登记行为存在过错;其五,行政相对人起诉市场监管部门,要求变更登记,从而形成行政诉讼。如果法院经审查认定存在民事争议,则应认为不符合行政诉讼的起诉条件,驳回起诉;民事基础法律关系应另行通过民事诉讼程序来认定;其六,法院在民事诉讼中认定的事实,市场监管部门可以作为确定的证据来运用。市场登记中的行政审查与司法审查,只有各安其份,才能各显其美。

  立良法,谋善治。期待《市场主体登记管理条例》为我国营商环境的优化,注入规则之力!

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责任编辑: 朱剑
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